Lehren aus der Pandemie Corona-Soforthilfen: Was die Politik aus der Krise lernen kann

Innerhalb einer Woche beschlossen, ab dem 1. April ausgezahlt – die Corona-Soforthilfen kamen schnell, aber nicht reibungslos. ZEW-Ökonomin Prof. Bettina Peters hat die Wirksamkeit untersucht und erklärt, warum vor allem Handel, konsumnahe Dienstleistungen und Gastronomie profitierten und worauf es bei künftigen Hilfsprogrammen ankommt.

Von Daniela Lorenz

Wie bewerten Sie die Schnelligkeit, mit der die Corona-Soforthilfen im März 2020 umgesetzt wurden?

Prof. Bettina Peters: Die Schnelligkeit war sehr gut. Der Bund beschloss das Programm am
23. März, der Bundesrat billigte es am 27. März, die Umsetzung startete am 31. März und erste Zahlungen flossen ab dem 1. April – das ist innerhalb einer Woche. Für ein Bundesprogramm ist das bemerkenswert schnell, die Bundesregierung hat hier zügig gehandelt. Allerdings hatte diese Geschwindigkeit ihren Preis. In der Kürze der Zeit war die Umsetzung nicht perfekt, es gab Lücken und Kompromisse. Obwohl die Mittel vom Bund bereitgestellt wurden und auch die Rahmenbedingungen, lag die Umsetzung bei den Ländern. Das führte zu unterschiedlichen Förderbedingungen in den Bundesländern – ein Trade-off (Zielkonflikt, Anm.d.Red.), der zum Teil der Schnelligkeit geschuldet ist.

Was genau war problematisch?

Einheitliche Förderbedingungen fehlten beispielsweise bei der Frage, welche Einnahmen und Ausgaben Unternehmen ansetzen durften. Auch die Antragsverfahren unterschieden sich je nach Bundesland. Für Unternehmen, die in mehreren Bundesländern tätig sind, bedeutete das, unterschiedliche Regelungen in Betracht zu ziehen. Ebenso uneinheitlich ist bis heute die Praxis bei Rückmeldungen und Rückforderungen. Ob mit ein oder zwei Wochen mehr Vorbereitungszeit ein einheitliches Regelwerk hätte geschaffen werden können, ist schwer zu sagen. Positiv ist, dass die Politik aus diesen Erfahrungen gelernt hat.

Sie haben die Wirksamkeit der Soforthilfe untersucht. Zu welchem Ergebnis kommen Sie?

Die Evaluation war schwierig, weil es aufgrund der föderalen Umsetzung keinen einheitlichen Datensatz gab. Wir haben deshalb eine Second-Best-Analyse gemacht, indem wir Unternehmen, vergleichen, die Coronahilfen bekommen haben, mit denen, die sie nicht bekommen haben. Das haben wir an der Schwelle der Beschäftigten gemessen. Grundlage waren Daten von Creditreform. Fast alle Unternehmen mit bis zu zehn Beschäftigten haben die Soforthilfen erhalten und Unternehmen ab elf Beschäftigten nicht. Die Ergebnisse zeigen: Die Soforthilfen haben gewirkt. Sie verbesserten die Zahlungsfähigkeit und die Bonität der Unternehmen messbar. Genau das war die Interventionslogik der Hilfen: die Liquidität zu verbessern, um Liquiditätsengpässe abzumildern und so Insolvenzen und Marktaustritte zu verhindern.

Gab es Branchen-Unterschiede?

Die stärksten Effekte sehen wir im Handel, bei konsumnahen Dienstleistungen und in der Gastronomie – also in Branchen, die direkt vom Lockdown betroffen waren. Kaum Effekte zeigen sich dagegen in der Industrie und im Baugewerbe. Diese Unternehmen konnten meist weiterarbeiten und waren entsprechend weniger stark betroffen.

Viele Unternehmen ärgern sich heute über Rückforderungen.

Das ist durchaus nachvollziehbar, auch weil die Rückforderungen relativ spät erfolgen. Man muss jedoch den Zweck der Soforthilfen berücksichtigen: Sie sollten die Existenz sichern und akute Liquiditätsengpässe überbrücken. Ungewöhnlich ist, dass Unternehmen Fördermittel erhalten und sie dann zurückzahlen müssen. Das ist nicht typisch, wie Förderungen sonst gewährt werden. Das hängt aber damit zusammen, dass die Hilfen auf Basis von Prognosen gewährt wurden. Das ermöglichte die schnelle Auszahlung, führte aber dazu, dass, wenn die Engpässe geringer ausfielen als prognostiziert, es zu Rückzahlungen kam. Dennoch haben die Hilfen vielen Unternehmen in der akuten Phase geholfen.

Was kann die Politik für künftige Krisen lernen?

Jede Krise hat ihre eigenen Herausforderungen. Jede Krise ist anders, dennoch lassen sich Lehren ziehen. An den nachfolgenden Programmen können wir sehen, dass die Politik im Zuge der Krise gelernt hat. Vieles, was bei der Soforthilfe noch verbesserungsfähig war, wurde in der Folge umgesetzt. Bei den Überbrückungshilfen gab es dann bundeseinheitliche Förderbedingungen, eine zentrale Antragsplattform und klare Definitionen, was förderfähig ist. Grundsätzlich gilt: Wenn Unternehmen aufgrund staatlicher Maßnahmen wie Lockdowns nicht am Markt tätig sein können, ist staatliche Unterstützung sinnvoll. Und bei der Umsetzung wissen wir jetzt besser, worauf es ankommt: Dass es hilft, schnell zu sein, gleichzeitig aber auch einheitliche Regeln zu schaffen, um Unsicherheit aus dem Markt herauszunehmen, und dass die Förderbedingungen klar kommuniziert werden müssen.