Interview zum Rentenpaket II "Umlageverfahren durch echte Kapitaldeckung ergänzen"

Martin Werding, Professor für Sozialpolitik und öffentliche Finanzen, über die Fehler bei der Entwicklung des Rentensystems, warum das Rentenpaket der Bundesregierung in keiner Weise den Anforderungen genügt und wieso der Reformeifer der Politik plötzlich nachgelassen hat.

Von Frank Muck

DHZ: Herr Professor Werding, Sie haben das Rentenpaket der Bundesregierung kritisiert. Was passt Ihnen daran nicht?

Martin Werding: Im Grunde ist das Rentenpaket Ausdruck der Konzeptlosigkeit der Bundesregierung. Die Politik will gar nichts tun. Weder will sie die Regelaltersgrenze heraufsetzen, noch möchte sie, dass der Beitragssatz steigt. Zusätzlich will sie das jetzige Sicherungsniveau dauerhaft halten. Alles zusammen funktioniert nicht. Das Generationenkapital hat man eingeführt, damit es so aussieht, als würde man irgendetwas für die Finanzierung des Ganzen tun. Aber im Grunde ist es eine Aufkündigung der Grundidee der letzten Reformen, dass man die Lasten, die sich durch die ungünstige demografische Entwicklung auftürmen, in irgendeiner Weise vertretbar verteilt zwischen Alt und Jung.

Müssten die Jüngeren tatsächlich so viel schultern?

Ja, auf jeden Fall. Vor allem aber kann diese Belastung verschiedene Formen annehmen. Das können die Abzüge vom Brutto sein, es können aber auch ihre Beschäftigungschancen darunter leiden. Wenn Arbeitgeber aufgrund der steigenden Lohnnebenkosten sagen, es lohnt sich für mich eher nicht mehr, in Personal zu investieren, dann hat sich die Arbeitskräfteknappheit von dieser Seite aus erledigt.

"Man sollte eine Anhebung der Regelaltersgrenze nicht nach den Härte­fällen ­richten."

Eine Maßnahme zur gerechteren Lastenverteilung wäre die Heraufsetzung der Regelaltersgrenze. Als Gegenargument kommt dann immer der 67-jährige Dachdecker, dem man die hohe Belastung in keinem Fall weiter zumuten könne. Ist die Kritik denn unberechtigt?

Man sollte eine Anhebung der Regelaltersgrenze nicht nach den Härtefällen richten, sondern nach dem Durchschnitt. Härtefallregelungen kann man zusätzlich treffen. Dieser 67-jährige Dachdecker ist aber im Grunde eine Kunstfigur. Es gibt Untersuchungen, die zeigen, dass weniger als 30 Prozent der 30-jährigen Dachdecker  überhaupt weitere 30 Jahre in dem Beruf bleiben. Es ist ein Beruf, in dem Beschäftigte sich immer schon mit fortschreitendem Alter umorientiert haben, zum Beispiel indem sie im selben Betrieb andere Aufgaben übernommen haben. Jedenfalls ist es nicht so, dass viele 67-Jährige noch ständig  auf die Dächer klettern. Das ist schlicht empirisch falsch.

Dass das umlagefinanzierte Rentensystem als Alterssicherung alleine nicht mehr reicht, ist ja schon länger bekannt. War es ein Fehler, überhaupt an diesem System festzuhalten oder hätte es eine Alternative gegeben?

Ein Umlagesystem kann man nicht einfach einstellen, weil es zu jedem Zeitpunkt Versicherte gibt, die Ansprüche ans System haben. Der sauberste Ansatz wäre, die Teilnahme am Umlagesystem verpflichtete die Mitglieder, einen festen Prozentsatz ihres Einkommens als Beiträge zu zahlen, so dass sie im Alter diejenige Rente rauskriegen, die auf dieser Basis dann finanzierbar ist. Den Lebensstandard gesichert hat die gesetzliche Rente alleine nie, auch nicht in der direkten Nachkriegszeit. Sie ist zwar damals sprunghaft angestiegen. Aber wenn man fragt, wie viel Prozent des letzten Erwerbseinkommens man braucht, um seinen Lebensstandard erhalten zu können, dann kann so ein System, das die gesamte Erwerbskarriere eins zu eins in Entgeltpunkten abbildet, nie den zuletzt erreichten Lebensstandard sichern. Die Frage ist immer, wieviel man ergänzend kapitalgedeckt vorsorgen muss. Wenn wir das spätestens vor 20 Jahren ernst genommen und flächendeckend ergänzende Vorsorge auf den Weg gebracht hätten, dann würden wir heute ganz anders über Alterssicherung diskutieren.

Gibt es dafür Beispiele?

Die Schweden haben Ende der 1990er-Jahre wegen einer ähnlichen demografischen Entwicklung den Beitragssatz zum Umlagesystem eingefroren – bei einem Niveau, das sie tragbar fanden. Daneben zahlen sie eine Zusatzkomponente des Beitrags direkt in eine verpflichtende, kapitalgedeckte Altersvorsorge, die sehr stark in Aktien investiert – und damit viel bessere Anlageprodukte beinhaltet, als unsere Riester-Rente nutzen durfte. Im Gesamtpaket sind die Schweden mit dieser Altersvorsorge vollkommen zufrieden.

"Im internationalen Vergleich stehen wir schlecht da, weil unsere Altersstruktur jetzt schon ziemlich ungünstig ist."

Wo liegt deren Rentensatz?

Nach Zahlen der OECD im Mittel knapp 20 Prozent höher als bei uns. Im internationalen Vergleich stehen wir schlecht da, weil unsere Altersstruktur jetzt schon ziemlich ungünstig ist. Wir sind nach Japan das am zweitschnellsten alternde Land der Erde. Aufgrund eines sehr schnellen und starken Geburtenrückgangs zwischen Mitte der 1960er- Jahre und Mitte der 1970er-Jahre verschlechtert sich bei uns in den nächsten 15 Jahren die Altersstruktur massiv weiter und wird danach langfristig nicht wieder besser.

Das müsste doch inzwischen allen klar sein, oder?

Viele denken, wir müssten nur einen Zeitraum überbrücken, solange die Babyboomer den Anstieg der demographischen Alterslast beschleunigen. Das Problem wird sich aber bis 2045 verschärfen. Das ist klar absehbar, denn die demografischen Strukturen in 20 Jahren werden vor allem dadurch bestimmt, wie die Altersstruktur heute ist, weil bis dahin alle Personen 20 Jahre älter werden. Danach wird es im günstigsten Fall nicht noch schlechter. Im mittleren Fall verlangsamt sich die Entwicklung. Im ungünstigsten Fall mit sehr wenig Zuwanderung, niedrigen Geburtenzahlen und stark steigender Lebenserwartung nimmt der Altenquotient weiter deutlich zu. Wir brauchen aus heutiger Sicht ein Alterssicherungssystem für eine dauerhaft gealterte Bevölkerungsstruktur und dafür leistet die Regierung eben nichts.

Warum sind wir hier so zögerlich, was Reformen angeht?

Zunächst mal muss man fair sein: Wir hatten in Deutschland zwei relativ heftige Reformphasen, die der demografischen Alterung frühzeitig entgegenwirken sollten. Das war die Rentenreform von 1989 mit massiven Einschnitten. Damals wurden beispielsweise die ganzen Bildungs-Anrechnungszeiten für Akademiker gestrichen. Das Rentenalter wurde auf 65 Jahre vereinheitlicht hochgezogen. Sonderregelungen wurden abgeschafft. Im Grunde wurde die Versicherungslogik des Systems massiv gestärkt. Die Wiedervereinigung hat dann die Rechnungsgrundlagen zum Schlechten verändert. Von Ende der 1990er-Jahre bis 2007 hat es mehrere Reformen gegeben, mit denen der Rentenanpassungsmechanismus korrigiert und die Regelaltersgrenze heraufgesetzt wurden. In beiden Fällen hatten wir jeweils einen Zeithorizont von gut zehn, 15 Jahren in die Zukunft, bis nachzusteuern war. Um das Jahr 2020 hätte die nächste Stufe gezündet werden müssen und das ist eben nicht passiert.

"Wir brauchen aus heutiger Sicht ein Alterssicherungs­system für eine ­dauerhaft gealterte Bevölkerungsstruktur und dafür leistet die Regierung eben nichts."

Warum nicht?

Der Arbeitsmarkt war plötzlich strukturell besser aufgestellt. Der demografische Alterungsprozess hat nach 2010 ein paar Jahre Pause gemacht. All das hat die Politik irgendwie aus dem Tritt gebracht und man hat wieder angefangen, Geschenke zu verteilen: Rente mit 63, Mütterrente. Das schafft zusätzliche Belastungen. Jetzt ist es verdammt spät für Reformen. Die Politiker trauen sich mit Blick auf die Altersstruktur ihrer Wählerinnen und Wähler nicht, zuzugeben, dass die nächsten 15 Jahre trotz weiterer Reformen hart werden und dass wir erst danach rauskommen können aus der Einbahnstraße ständig steigender Beitragssätze.

Österreich hat zusätzlich Beamte mit ins System integriert. Bei uns wird bestritten, dass das funktioniert. Warum eigentlich?

Für die Reformfähigkeit unserer Altersvorsorge wäre es besser, wir hätten ein einheitliches System. Ob das rechtlich zulässig ist, ist eine andere Frage. Wir haben im Sachverständigenratsgutachten vorgezeichnet, wie man es ökonomisch schlüssig machen könnte. Allerdings kommt keine Entlastung für die gesetzliche Rente dabei heraus. Die Altersstruktur der Beamten und der Versorgungsempfänger von Ländern und Gemeinden ist mindestens genauso schlecht wie die des gesetzlichen Rentensystems und wenn sie zwei Systeme mit einer schlechten Altersstruktur, die aus laufenden Mitteln gespeist werden, zusammenfügen – wo soll da zusätzliches Geld herkommen?

Wie könnte es dennoch gehen?

Aus unserer Sicht müsste die Integration so ablaufen, dass die Beamten ins Rentensystem reingehen, ihre Beiträge aber zur Verfügung stehen, um damit die bisherigen Versorgungsansprüche abzulösen. Dann hätten wir irgendwann in 30, 40 Jahren die Beamten alle im Rentensystem. Sie bräuchten zusätzlich eine betriebliche Zusatzversorgung für die Beamten. Das haben auch die normalen Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Wir wollen Verfassungstreue, Unbestechlichkeit und diese Dinge ermöglichen, honorieren oder ein Stück weit auch erzwingen.

"Der Plan, dass man pro Jahr ungefähr zehn Milliarden Euro aus dem Generationenkapital rausziehen kann, ist alles andere als verlässlich."

Nochmal zum Rentenpaket: Wenn man bedenkt, wie wichtig kapitalgedeckte Vorsorge ist, ist die Idee mit dem Generationenkapital doch gar nicht schlecht, oder?

Das Generationenkapital besteht aus kreditfinanzierten Mitteln, die man der Rentenversicherung leiht. Darauf sind, wie für sonstige Staatsschuldtitel, Zinsen zu derzeit zwei Prozent zu zahlen. Man legt diese am Aktienmarkt an und versucht deutlich höhere Renditen zu erzielen. Mit der Differenz sollen die laufenden Rentenzahlungen unterstützt werden. Das Generationenkapital soll nach einer Aufbauphase von 15 Jahren rund 200 Milliarden Euro umfassen. Danach soll aus diesem kollektiv gehaltenen Kapital immer die Ertragsdifferenz rausgenommen werden. Wo diese Renditedifferenz in 15 Jahren steht, wissen wir nicht. Wenn dann die Aktienmärkte mal global wegknicken, können in einzelnen Jahren auch Verluste rauskommen. Der Plan, dass man pro Jahr ungefähr zehn Milliarden Euro rausziehen kann, ist alles andere als verlässlich. Selbst wenn man es schafft, sind zehn Milliarden ein Tropfen auf den heißen Stein. Das wären bestenfalls die Rentenausgaben einer Woche, eher weniger. Es ist weit davon entfernt, zum Beispiel den Unterschied im Beitragssatz wettzumachen, den wir durch die Haltelinie haben.

Was wäre alternativ möglich?

Man könnte jetzt ergänzende Kapitaldeckung endlich richtig betreiben und den Jungen damit eine Chance bieten, sich über die nächsten 20, 30 Jahre wirklich eine auskömmliche Zusatzsicherung zu erwerben. Gleichzeitig müsste man im Umlagesystem ein paar Stellschrauben finden, die verhindern, dass die Jungen dafür gar kein Geld haben, also die Beitragsbelastung letztlich dämpfen. Dazu zählen die Heraufsetzung der Regelaltersgrenze und ihre Anbindung an die Lebenserwartung. Das wäre eine völlig logische Konsequenz, da wir länger leben und im Durchschnitt auch länger gesund und erwerbsfähig sind. Nach der Umsetzung, die der Sachverständigenrat vorgeschlagen hat, wären wir ungefähr 2090 bei einer Regelaltersgrenze von 70 Jahren – bei einer Lebenserwartung, die um fünf Jahre gestiegen ist.

Fazit: Die Politik muss sich wieder dransetzen und neu justieren?

Zwei Dinge sind uns im Sachverständigenrat wichtig: Wegen der steigenden Lebenserwartung muss die Regelaltersgrenze heraufgesetzt werden. Passend dazu muss das Umlageverfahren durch echte Kapitaldeckung ergänzt werden. Weil wir weniger Beitragszahler haben, ist im Umlageverfahren selbst keine Kompensation möglich. Das ist der langfristige Weg, reicht aber noch nicht, um das System in den nächsten 15 Jahren zu stabilisieren. Bis dahin müssen wir die Probleme mit einem Ausgleich zwischen Alt und Jung überbrücken: auf Inflationsanpassung wechseln, eventuell umschichten zwischen höheren und niedrigen Renten, den Nachhaltigkeitsfaktor wieder einführen, am besten mit einer verschärften Lastenteilung. Rentner und Beitragszahler sollten je 50 Prozent übernehmen. Das hätte zwar heftige Auswirkungen auf das Rentenniveau, doch die Maßnahmen insgesamt hätten den positiven Effekt, dass das Zugangsrentenniveau steigt, weil sich das gesamte Ausgabenvolumen freundlich entwickelt. Alle Renten würden mit der Laufzeit im Niveau leicht absinken. Solche Maßnahmen zu kombinieren, könnte hier helfen, politisch gangbare Wege zu finden.

Martin Werding ist Mitglied des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung – den sogenannten Wirtschaftsweisen – und seit 2008 Professor für Sozialpolitik und ­öffentliche Finanzen an
der Ruhr-Universität ­Bochum (RUB).