Gesetze werden vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt. Gesetzgebungsverfahren sind so getaktet, dass kaum Zeit bleibt, die Auswirkungen der Gesetze in der Praxis zu prüfen: Das Handwerk hat bessere Gesetze verdient. Was dafür geschehen muss.
Das Heizungsgesetz von Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck gilt als besonders missratenes Gesetz. Bereits in dem Augenblick, als die rund 170 Seiten umfassende Regelung besiegelt wurde, war fast allen Kennern klar, dass schleunigst eine verbesserte Version nachgeschoben werden muss. Auch das Wachstumschancengesetz von Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) weist grobe Mängel auf, die nur deshalb billigend in Kauf genommen werden, damit überhaupt irgendetwas in die Gänge kommt. Und beim gerade vom Bundesverfassungsgericht gekippten Nachtragshaushaltsgesetz waren alle Experten schon vorher einig, dass der Inhalt dieses Gesetzes verfassungswidrig ist.
Die Ampel-Koalition hat in den zwei Jahren ihres Bestehens viele schlechte Gesetze auf den Weg gebracht, unter denen das Handwerk leidet. Nicht viel besser läuft es in Brüssel: Etliche Beschlüsse der EU verunsichern die Unternehmen und führen zu sinnloser Bürokratie. Fachleute machen sich inzwischen sogar Sorgen um die Qualität der Gesetzgebung insgesamt.
Komplizierte Gesetze in kurzer Zeit
Holger Schwannecke verfolgt die Entwicklung in Berlin und Brüssel seit vielen Jahren. Der Generalsekretär des Zentralverbands des Deutschen Handwerks (ZDH) ist Jurist und einer der besten Kenner der Handwerksgesetzgebung. "Mein Eindruck ist schon: Viele Gesetze sind schlechter, komplexer und unverständlicher geworden", sagt Schwannecke. Das bestätigt auch Professor Martin Burgi, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Wirtschaftsverwaltungsrecht an der Ludwig-Maximilians-Universität München und Direktor am Ludwig-Fröhler-Institut für Handwerkswissenschaften in München: "Auf Bundesebene hat die Qualität der Verfahren sicherlich gelitten. Das liegt daran, dass viel zu viele, sehr komplizierte Gesetzesvorhaben in relativ kurzer Zeit in Angriff genommen worden sind."
Was aber zeichnet ein gutes Gesetz aus? Die ehemalige Staatssekretärin und Vorsitzende des Normenkontrollrats Baden-Württemberg, Gisela Meister-Scheufelen, hat sich in ihrem "Praxishandbuch Gute Rechtssetzung" an eine Definition gemacht. Danach ist ein gelungenes Gesetz verständlich, belastungsarm und berücksichtigt idealerweise die wirtschaftlichen, sozialen und ökologische Auswirkungen; außerdem wird es nach einer bestimmten Frist auf seine Wirksamkeit hin überprüft.
Schlechte Gesetze haben unerwünschte Nebenwirkungen
"Ein Gesetz ist dann schlecht, wenn die unerwünschten Nebenwirkungen größer sind als sein Beitrag zur Zielverwirklichung", sagt Professor Matthias Rossi, Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht und Gesetzgebungslehre an der Universität Augsburg. Oder salopp gesprochen: "Ein Gesetz ist dann schlecht, wenn es Magenschmerzen verursacht, und die Kopfschmerzen, die es eigentlich bekämpfen sollte, bleiben." Zu schlechten Gesetzen zählt er neben dem Heizungsgesetz vor allem das Netzwerkdurchsetzungsgesetz. Andere Experten würden noch das Fachkräfteeinwanderungsgesetz hinzufügen.
"Nur hält man sich nicht dauernd an die Regeln, sondern unterläuft sie auch. Gerade in den vergangenen drei oder vier Jahren während der Coronakrise, aber zum Teil schon vorher, sind Gesetzgebungsverfahren nicht mehr ordentlich abgelaufen."
Professor Matthias Rossi
Um zu beurteilen, ob ein Gesetz gut oder schlecht geraten ist, differenziert Professor Burgi zwischen verschiedenen Zielgruppen. Denn Bürger und Behörden bewerten Qualität und Belastung unterschiedlich. "Für Betroffene, sprich Unternehmen, Bürgerinnen und Bürger, ist ein Gesetz schlecht, das sie nicht verstehen oder nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand erfüllen können." Aus Sicht der Verwaltungsbehörden in den Ländern und Kommunen sei ein Gesetz schlecht, "das sie nicht mit ihrer gegebenen Ausstattung vollziehen können". Habecks misslungenes Heizungsgesetz ist hierfür in jeder Hinsicht ein Paradebeispiel.
Die meisten Rechtsexperten machen Zeitdruck und Vielschichtigkeit verantwortlich für den Verfall gesetzgeberischer Qualität. ZDH-Generalsekretär Schwannecke stellt fest: "Zur Ehrenrettung muss man sagen: Früher war die Gesetzgebung möglicherweise einfacher. Heutige Gesetzgebung leidet unter der Komplexität der Lebenssachverhalte und auch – denke ich – des Regelungsanspruchs: Jedes Partikularinteresse soll bis ins letzte Detail gesetzlich abgebildet und geregelt sein." Professor Burgi pflichtet ihm bei. In den Ministerien laste ein enormer Arbeitsdruck auf den Ministerialbeamtinnen und -beamten. Unter Zeitdruck, Eile und Hektik passierten teilweise dann auch mehr Fehler. "Der Zeitfaktor ist das größte Problem."
Tempo, um Widerspruch möglichst gering zu halten
Schwannecke liefert dafür das passende Beispiel: Für Habecks Heizungsgesetz hatten Verbände wie der ZDH rund um Ostern nur eine Frist von vier Tagen, um sich das Gesetz anzuschauen und Stellung zu beziehen – wohlgemerkt für ein bedeutendes Gesetz, das Deutschlands Schicksal über Jahrzehnte hinweg bestimmen wird und vermutlich Abermilliarden Euro an Investitionen und Subventionen nach sich zieht. Allerdings – auch das gehört zur Wahrheit – macht die Politik häufig bewusst Tempo, um Widerspruch möglichst gering zu halten und das Gesetz schnell durchzudrücken.
"Viele Gesetze sind schlechter, komplexer und unverständlicher geworden."
Holger Schwannecke
Was auch daran liegt, dass Regelungen mitunter nicht allein aus fachlichem Blickwinkel, sondern auch aus parteiischer Perspektive verfasst werden. Wieder muss das Heizungsgesetz, zumindest in seiner Urfassung, als Paradebeispiel herhalten. "Ideologie ist ein schlechter Ratgeber bei der Gesetzgebung. Das Heizungsgesetz ist hier symptomatisch", sagt Schwannecke.
Wenn Gesetze unter hohem Zeitdruck verabschiedet werden, leidet darunter vor allem die Abwägung, ob die Regelung in der Praxis überhaupt funktioniert – und ob das Gesetz nicht mehr Schaden anrichtet als Nutzen stiftet. Fachleute nennen das Gesetzesfolgenabschätzung. Professor Rossi aus Augsburg sagt: "In der Regel fehlt es an Zeit. Zeit die Gesetzesfolgenabschätzung vernünftig durchzuführen und auszuwerten. Es ist so hektisch geworden, dass man darauf verzichtet." Tatsächlich ist jene Gesetzesfolgenabschätzung nur eine Soll-Vorschrift. Ein Gesetz kommt also auch dann zustande, wenn auf eine Abschätzung der Auswirkungen verzichtet wurde.
Und selbst wenn sich Minister die Zeit nehmen, die Folgen und Risiken ihrer Gesetze zu analysieren, besteht ein großer Gestaltungsspielraum, schildert Professor Rossi. "Manchmal wird sie vorbildlich durchgeführt, mit Workshops, einer Betroffenenbeteiligung oder Expertenrunde. Und manchmal findet sie überhaupt nicht statt."
Sachkompetenz und Praxiserfahrung werden zu wenig einbezogen
An diesem Punkt würde ZDH-Generalsekretär Holger Schwannecke zuerst einhaken. "Die Gesetzgebung leidet darunter, dass die Sachkompetenz und die Praxiserfahrung zu selten oder gar nicht einbezogen werden, dabei sollte das immer am Beginn jedes Gesetzgebungsprozesses stehen. Praxischecks wären wichtig. Damit die Gesetze dann später auch machbar und von den Betrieben umsetzbar sind."
Schwannecke hat ausgemacht, dass besonders kleine Betriebe unter defizitärer Rechtssetzung leiden. Denn viele Gesetze, ob in Berlin oder Brüssel, werden mit Blick auf große Unternehmen geschrieben. "Ausgangspunkt von Regulatorik ist ganz häufig die Großstruktur", sagt der ZDH-Generalsekretär. "Global aufgestellte Konzerne sind die Bezugsgröße für gesetzliche Standards, die dadurch nicht selten an der Realität kleiner und mittlerer Betriebe vorbeigehen." Das bedeutet: Handwerksbetriebe leiden unter Gesetzen, die eigentlich für Großkonzerne gemacht wurden. Schwannecke sagt: "Der Gesetzgeber hat häufig nicht auf dem Schirm, was kleine Strukturen leisten können, wie sie strukturell aufgestellt sind, um die regulatorischen Verpflichtungen dann auch erfüllen zu können."
"Nach wie vor gibt es viele Gesetze, die handwerklich in Ordnung sind. Die Diskussion entzündet sich an einigen spektakulären Vorhaben, die mit heißer Nadel gestrickt und überkomplex sind."
Professor Martin Burgi
Schlechte Gesetze führen überdies zu mehr Bürokratie. Viele Gesetzestexte verlieren sich heutzutage in einer kleinkarierten Regelungswut. "Wir versuchen, alle Einzelfälle zu erfassen", analysiert Schwannecke. Was sich früher in ergänzenden Ausführungsbestimmungen für die Verwaltung oder anderen auslegenden Texten und Kommentaren fand, steht heute haarklein im Gesetz. Das Heizungsgesetz etwa befasst sich detailverliebt mit Rohrleitungen und Kältetechnik, Armaturen und Biomasse, Gaskesseln und Pelletheizungen. Das kann später natürlich keine Behörde überwachen – allein schon, weil es den Beamten an Fachwissen mangelt. Resultat: Kontrolle und Prüfung werden stattdessen den Betrieben aufgebürdet und münden dann in überbordenden Dokumentationspflichten.
Die Folgen schwacher Rechtssetzung bergen das Potenzial, das Vertrauen in die Politik insgesamt zu untergraben. Dass die Ampel-Koalition in Berlin inzwischen einen so schlechten Ruf genießt, ist auch verschiedenen missratenen Gesetzesvorhaben geschuldet. Dass die Europäische Union als bürokratisch wahrgenommen wird, geht wohl auch auf die Datenschutzgrundverordnung und das Lieferkettengesetz zurück. "Es gibt einen Vertrauensverlust in die gesetzgebenden Körperschaften", warnt Schwannecke. Das befürchtet auch Professor Winfried Kluth, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg: "Wenn Gesetze etwas versprechen, was sie nicht halten können, führt das zu Frustration und Frustration führt zu Vertrauensverlust."
Was muss sich verbessern?
Was aber könnte geschehen, um die Qualität der Gesetzgebung in Deutschland zu verbessern? Schwannecke bringt es auf eine einfache Formel: "Weniger Gesetze, einfache Sprache, frühzeitige Einbindung der Beteiligten und Betroffenen, weniger Hast und mehr Sorgfalt." Außerdem würde er sich wünschen, dass Gesetze einheitlich nur an ein oder zwei Stichtagen pro Jahr in Kraft treten - damit die Betriebe nicht ständig in Habachtstellung verharren müssen, aus Angst eine wichtige Änderung zu verpassen. "Ich denke, man muss direkt bei der Entwicklung von Gesetzen ansetzen", sagt Professor Kluth. Die Ministerialverwaltung müsste darauf drängen, dass Regeln eingehalten werden. "Die Zeit, die man gewinnt, wenn man ein Gesetz schnell, aber schlecht macht, geht am Ende verloren, wenn das Gesetz nicht anwendbar ist."
Sein Kollege Rossi sieht den "dringendsten Handlungsbedarf" darin, "die Wirkung der einzelnen Gesetze in ihrem Gesamtzusammenhang zu sehen". Diese Gesamtabstimmung finde derzeit überhaupt nicht statt. Professor Burgi rät dazu, auch diejenigen stärker einzubeziehen, die die Regeln später umzusetzen hätten. Der Bund sei zwar in den meisten Bereichen für die Gesetzgebung zuständig, verfüge selbst jedoch über sehr wenig oder gar keine Vollzugserfahrungen. "Man müsste gezielt bei den Ländern und Kommunen abfragen, wie sie mit bisherigen Regelungen zurechtkommen und wie sie neue Regelungen beurteilen - nicht inhaltlich-politisch, sondern von der Vollzugsfähigkeit und Praxistauglichkeit her." Dazu zählt der Münchner Professor auch die Kammern, "weil die Kammern über viel Praxis- und Vollzugswissen im wirtschaftlichen Bereich verfügen, das der Bund stärker nutzen sollte".
Professor Martin Burgi: Versierte Beamte, wenig Zeit
Arbeiten in den Ministerien heutzutage weniger kompetente Referenten als früher? Sind Gesetze und Verordnungen auch deshalb schlechter geworden, weil es in der Verwaltung an geeigneten Fachleuten mangelt? Darüber diskutieren Experten und Praktiker leidenschaftlich. "Auf der Arbeitsebene ist die fachliche Qualität in den Ministerien nicht schlechter als früher", sagt Professor Martin Burgi, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Wirtschaftsverwaltungsrecht an der Ludwig-Maximilians-Universität München und Direktor am Ludwig-Fröhler-Institut München. "Aber die Bedingungen, unter denen die Menschen dort arbeiten, haben sich verschlechtert."
Verantwortlich dafür macht er die Rahmenbedingungen. Zum einen versprechen Politiker vorschnell Lösungen für komplexe Probleme, zum anderen ist die Öffentlichkeit ungeduldiger geworden. Burgi macht dafür auch den Lobbyismus verantwortlich, den es in der Bonner Republik in dieser Wucht nicht gab. "Der mediale Druck und der Lobbydruck ist viel höher als früher. Es gibt viel mehr mediale Begleiter." Ein erster Gesetzentwurf werde sofort durchgestochen, also zum Beispiel Zeitungen zugespielt und damit öffentlich gemacht. "Das erhöht den Druck auf diejenigen, die den zweiten Entwurf verfassen müssen." Je komplexer eine Materie, je größer der Zeitdruck, desto schlechter die Qualität des Gesetzes. "Das wird dann schnell bemerkt und nachgebessert, was die Qualität aber nicht immer erhöht."
Burgi plädiert für mehr Ruhe bei der Rechtssetzung. "Es wäre besser, von Anfang an zu sagen, das dauert eine Weile, als den Eindruck zu erwecken, ein Gesetz könnte in zwei Wochen verabschiedet werden." Er zieht einen Vergleich zu Bauprojekten. Am Anfang heiße es, eine neue Schule sei in einem Jahr gebaut, "am Ende werden es aber drei Jahre, was man auch schon von Anfang an wusste". Was insbesondere in den Ministerien geleistet werde, mit immer mehr Anforderungen und teilweise auch bestehendem Fachkräftemangel, sei nach wie vor qualitativ gut. Aber: "Wenn Menschen massiv unter Druck stehen, mehrere Sachen gleichzeitig mit kurzen Abgabefristen erarbeiten müssen, dann wird es für jeden auch noch so gut juristisch Ausgebildeten schwierig." Die Fehler sieht Burgi also bei der Politik.
Zudem kritisiert der Jura-Professor das Zusammenspiel zwischen Berlin und Brüssel. Es gebe zahlreiche Beispiele dafür, dass ein deutsches Gesetz verabschiedet wurde, obwohl man schon wusste, dass auf EU-Ebene eine gesetzliche Regelung in Arbeit ist. "Das führt dazu, dass die Wirtschaftsteilnehmer sich zuerst auf das deutsche Gesetz einstellen müssen und später auch noch auf eine EU-Regelung, die teilweise dann auch noch weiterreichender ist." Ein Beispiel sei das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz, das im Januar 2023 in Kraft trat. Burgi: "Man wusste auf Bundesebene, dass eine Sorgfaltspflichtenrichtlinie der EU in Arbeit ist und hat trotzdem ein eigenes Gesetz gemacht."
Professor Matthias Rossi: Brauchbare Gesetze, gebrochene Regeln
Die Rechtsexperten gehen nicht so weit, Deutschland generell einen Verfall in der Qualität der Rechtssetzung zu attestieren. "Man muss zwischen einer normativen Betrachtung und der tatsächlichen Betrachtung unterscheiden. Bei normativer Betrachtung, also danach, was das Grundgesetz und die Geschäftsordnungen vorsehen, ist das Gesetzgebungsverfahren gut", sagt Professor Matthias Rossi, Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht und Gesetzgebungslehre an der Universität Augsburg. "Die Qualität des Gesetzgebungsverfahrens in Deutschland ist, so wie es vorgesehen ist, sehr ordentlich." Die Probleme würden sich vielmehr in der Realität der Gesetzgebung ergeben: "Zum Teil ist es vorbildlich, aber zum Teil ist das Gesetzgebungsverfahren eine Farce. Das kann man gar nicht anders sagen", so Rossi. Der Professor spielt auf fortwährenden Regelbruch und die einfallsreiche Umgehung selbst gesetzter Verfahrensweisen an. "Nur hält man sich nicht dauernd an die Regeln, sondern unterläuft sie auch. Gerade in den vergangenen drei oder vier Jahren während der Coronakrise, aber zum Teil auch schon vorher, sind Gesetzgebungsverfahren nicht mehr ordentlich abgelaufen."
Rossi stört sich vor allem an der Praxis, den Bundestag de facto zu degradieren. "Die Entwurfsphase eines Gesetzes obliegt in erster Linie der Bundesregierung. Die Bundesregierung wiederum hat sich selbst verpflichtet, eine Gesetzesfolgenabschätzung durchzuführen. Das bedeutet, unter anderem die Praxistauglichkeit zu prüfen." In der Praxis würden Vorgaben dieser Geschäftsordnung allerdings häufig dadurch unterlaufen, dass Gesetze zwar formal vom Bundestag eingebracht werden, obwohl sie tatsächlich inhaltlich von der Bundesregierung stammen. Die Bundesregierung fühlt sich formal also nicht an ihre eigene Geschäftsordnung gebunden. "Das ist Absicht, das ist Kalkül, um das Gesetzgebungsverfahren zu beschleunigen."
Denn wenn Gesetze von der Bundesregierung entworfen werden, müssen sie eigentlich zuerst in den Bundesrat. Dieser hat dann Zeit, dazu Stellung zu nehmen. Erst danach geht das Gesetz in den Bundestag. Um diese erste Befassung des Bundesrates zu unterlaufen, "schieben" die politischen Parteien der Regierungskoalition den Entwurf ihren Fraktionen im Bundestag zu. Wenn eine Fraktion einen Gesetzentwurf in den Bundestag einbringt, kann er sofort weiter behandelt werden, ohne ihn zuvor dem Bundesrat vorzulegen. Man nennt das eine unechte Bundestagsinitiative, die verfassungsrechtlich jedoch zulässig ist. Gerade aus der Corona-Zeit gibt es viele Beispiele für dieses Vorgehen. Rossi missbilligt diese – durchaus legale - Vorgehensweise: "Das beeinträchtigt die Qualität der Gesetze, das muss man klipp und klar sagen." Er spricht von einer Praxis, "die wir nicht tolerieren sollten": Das sei eine Frage des Selbstverständnisses des Parlaments. "Ich wundere mich immer, dass die Abgeordneten der jeweiligen Fraktion das mit sich machen lassen." Häufig seien es die Kompromisse und Abwägungen, die ein Gesetz erst zu einem guten Gesetz machen, aber dafür bedürfe es Zeit.