Professor Winfried Kluth, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, spricht im DHZ-Interview über die Qualität der Gesetze in Deutschland und warum genügend Zeit für eine gute Rechtssetzung wichtig ist.
Wie beurteilen Sie die Qualität der Gesetze in Deutschland?
Prof. Winfried Kluth: Die Qualität von Gesetzen kann natürlich nicht ganz einheitlich beurteilt werden. Es gibt viele gute, auch gut vorbereitete Gesetze, aber leider auch viele Gesetze, bei denen die Vorbereitungszeit und die Qualität, die sogenannte legistische, also handwerkliche Qualität, nicht ausreichend sind.
Womit hängt das zusammen?
Das hängt häufig damit zusammen, dass politische Vorgaben schnell und ohne Feedback aus der Praxis umgesetzt werden sollen. Mit Praxis meine ich hier einmal die Behörden, die Gesetze anwenden müssen, aber auch betroffene Unternehmen, Berufsträger und Haushalte, die nicht genügend in die Gesetzesfolgenabschätzung einbezogen werden. Wir beobachten, dass das in den vergangenen Jahren zugenommen hat.
Warum ist eine Gesetzesfolgenabschätzung so wichtig?
Die Gesetzesfolgenabschätzung ermittelt unter anderem, wie sich ein Gesetz in der Praxis auf Unternehmen auswirkt, welche Bürokratiekosten entstehen, oder auch, wie es sich auf Verbraucher auswirkt. Speziell für die Ermittlung der Bürokratiekosten gibt es auf Bundes- und Länderebene die Normenkontrollräte. Diese benötigen für diese Aufgabe aber Zeit. Die gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien sieht diese Feedbackschleife grundsätzlich vor, die allerdings häufig ausfällt, weil der Zeitraum, innerhalb dessen die Gesetze fertig werden sollen, zu eng bemessen wird.
"Gute Gesetzgebung braucht genügend Zeit, um zu prüfen, wie sich Gesetze in der Praxis auswirken."
Was macht also gute Gesetzgebung aus?
Gute Gesetzgebung braucht genügend Zeit, um zu prüfen, wie sich Gesetze in der Praxis auswirken. Es wäre jetzt sicherlich falsch, nur von schlechter Gesetzgebung zu sprechen, da es immer wieder Beispiele gibt, wo Gesetze gut gemacht werden. Aber die Fälle, in denen die Gesetzesfolgenabschätzung fehlt, sind zahlreicher geworden.
Können Sie ein Beispiel für ein schlechtes Gesetz nennen?
Ein Beispiel wäre das Gesetz zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung. Hier konnten Sie beobachten, dass der Gesetzgeber zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes selbst nicht wusste, wie das Gesetz angewendet werden soll und teilweise ist das in einzelnen Aspekten bis heute noch nicht geklärt. Das heißt, man hat ein Gesetz verabschiedet, das für die Wirtschaft wichtig ist, weil der Fachkräftebedarf hoch ist, aber wo zwischen den Ministerien nicht geklärt war, wer es anwendet, wie es funktioniert und ob das Personal dafür da ist. Da läuten bei jemanden, der sich für gute Gesetzgebung interessiert, natürlich die Alarmglocken. Denn diese wichtigen Punkte müssen eigentlich schon bei der Konzeption des Gesetzes mit bedacht und gelöst werden.
Durch schlechte Vorbereitung entsteht Korrekturbedarf
Man hat das Gefühl, dass viele Gesetze im Nachhinein erklärt werden müssen.
Gesetze haben Spielräume und es ist normal, dass es dazu Anwendungshinweise gibt. Dass aber immer wieder große Ungewissheiten beseitigt werden müssen, das hat sicherlich zugenommen. Das ist aber die Folge, wenn ein Gesetz nicht gut vorbereitet wird. Dann entsteht häufig Korrekturbedarf, weil Dinge übersehen wurden oder Regelungselemente fehlen.
Waren Gesetze denn früher besser?
Das ist schwer zu sagen. Es ist jedenfalls auffällig, dass sich in den vergangenen Jahren die Fälle häufen, in denen auf eine Gesetzesfolgenabschätzung und eine Feedbackschleife verzichtet wurde, die die gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien eigentlich vorsieht. Das hängt auch damit zusammen, dass die Politik immer öfter kurzfristig auf Ereignisse reagieren will. Sie hat heutzutage den Anspruch, in sehr kurzer Zeit zu schwierigen Themen – denken Sie an das Heizungsgesetz – eine Antwort zu finden. Vermutlich hätte es ein solches Gesetz in früheren Zeiten gar nicht ins Gesetzgebungsverfahren geschafft. Außerdem muss man auch immer bedenken, dass sich der Zeitraum für das parlamentarische Verfahren nicht nur an den Mindestfristen orientieren darf.
Der Komplexität der Materie gerecht werden
Sondern?
Es muss auch berücksichtigt werden, wie viel Zeit die Abgeordneten benötigen, um sich in eine Materie einzuarbeiten und der Komplexität der Materie gerecht zu werden. Wenn eine komplexe Frage vorliegt, benötigen die Abgeordneten mehr Zeit für die Gesetzesfolgenabschätzung. Sie müssen einschätzen können, wie sich ein Gesetz auswirkt, ob es in der Praxis auch die erwarteten Effekte bringt und welche möglichen Schwierigkeiten entstehen können, auf die die Abgeordneten vielleicht noch mit einer Änderung des Gesetzes reagieren müssen. Es muss auch berücksichtigt werden, wie viel Zeit die Abgeordneten benötigen, um sich in eine Materie einzuarbeiten und der Komplexität der Materie gerecht zu werden. Wenn eine komplexe Frage vorliegt, benötigen die Abgeordneten mehr Zeit für die Gesetzesfolgenabschätzung. Sie müssen einschätzen können, wie sich ein Gesetz auswirkt, ob es in der Praxis auch die erwarteten Effekte bringt und welche möglichen Schwierigkeiten entstehen können, auf die die Abgeordneten vielleicht noch mit einer Änderung des Gesetzes reagieren müssen.
"Das sehen wir häufig, dass im Gesetzgebungsverfahren kurzfristig Kompromisse und Änderungen gemacht werden und dann nicht genügend Zeit bleibt, um die Auswirkungen zu prüfen."
Was passiert, wenn Abgeordnete nicht genügend Zeit haben?
Nehmen Sie als Beispiel das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zur Änderung des Bundestagswahlrechts. Da ist eine wesentliche Änderung erst kurz vor der abschließenden Abstimmung vorgenommen worden. Darüber wurde aber nicht mehr debattiert, geschweige denn die möglichen Folgen dieser Änderung diskutiert oder ermittelt. Das ist ein großes Problem, weil das Gesetz plötzlich andere Auswirkungen hatte als die ursprüngliche Vorlage der Bundesregierung. Da sagten dann auch Kollegen in der juristischen Debatte, die das Gesetz in seiner ursprünglichen Fassung befürwortet haben, plötzlich: So geht das nicht, das ist verfassungswidrig. Und das sehen wir häufig, dass im Gesetzgebungsverfahren kurzfristig Kompromisse und Änderungen gemacht werden und dann nicht genügend Zeit bleibt, um die Auswirkungen zu prüfen. So entstehen schlechte Gesetze.
Regeln der Gesetzgebung einhalten
Wo sehen Sie den größten Handlungsbedarf, um das zu verhindern?
Ich denke, man muss direkt bei der Entwicklung von Gesetzen ansetzen. Die Ministerialverwaltung müsste stärker darauf drängen, dass die Regeln, die es ja gibt, eingehalten werden. Die Zeit, die man gewinnt, wenn man ein Gesetz schnell, aber schlecht macht, geht am Ende verloren, wenn das Gesetz nicht anwendbar ist. Da muss auch bei den politischen Spitzen ein Wandel im Denken stattfinden.
Was muss sich noch ändern?
Heutzutage fehlt es wohl zunehmend auch an der handwerklichen Qualifikation der Akteure, die Gesetze entwerfen und konzipieren. Auch daran muss gearbeitet werden, mit Ausbildung und Weiterbildung. Vielleicht ist man zu sehr auf politische Sprechblasen und nicht auf die technische Qualität der Gesetze fixiert.
"Wenn Gesetze etwas versprechen, das sie nicht halten können, führt das zu Frustration und Frustration führt zu Vertrauensverlust."
Wie meinen Sie das?
Viele denken, politisch ist schon etwas bewirkt, wenn eine Ankündigung gemacht oder ein Gesetz verabschiedet ist. Das ist aber ein Irrtum. Ein Gesetz, das nicht funktioniert, verursacht mehr Schaden als Nutzen.
Haben die Bürger das Vertrauen in die Gesetzgebung verloren?
Das kann man in einigen Bereichen sicherlich sagen. Beispielsweise ist im Bereich Migration die Unzufriedenheit groß. Zum einen, weil die Gesetze kompliziert und zum anderen, weil die Behörden überfordert sind. Wenn Gesetze etwas versprechen, das sie nicht halten können, führt das zu Frustration und Frustration führt zu Vertrauensverlust.