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Bilanz nach über einem halben Jahr Verpackungsgesetz: Noch viel Unwissen und viele Verstöße

Wer Verpackungen in den Umlauf bringt, soll sich auch um die Entsorgung kümmern. Das regelt das Verpackungsgesetz, das nun seit über einem halben Jahr in Kraft ist. Die erste Bilanz zeigt, dass bereits 2.000 Fälle von Ordnungswidrigkeiten verfolgt werden. Wen trifft es? Wer hält sich nicht an die Pflichten? Und bringt das neue Gesetz wirklich so viel mehr Bürokratie mit sich?

Das neue Verpackungsgesetz hat schon vor dem Inkrafttreten am 1. Januar 2019 für Verwirrung und Kritik gesorgt. "Wer muss sich nun wirklich für was bei wem registrieren?" – lautete die zentrale Frage, denn das Gesetz setzt am Umgang mit Verpackungen an, die Unternehmen für ihre Produkte nutzen und in den Umlauf bringen. Zwar mussten sie auch schon zu Zeiten, als noch die alte Verpackungsverordnung galt, im Rahmen ihrer Produktverantwortung für die Entsorgung und das Recycling ihrer Verpackungen bezahlen (Systembeteiligung). Doch nun stehen zusätzliche Pflichten an. Das bedeutet in der Praxis, dass sie die Verpackungsmengen dokumentieren und bei einer neu geschaffenen zentralen Stelle melden müssen.

Unternehmen sind für Verpackungsmüll verantwortlich

Neu ist, dass nun alles über die zentralen Stelle – die Stiftung Zentrale Stelle Verpackungsregister – läuft und dort sowohl eine einmalige Registrierung im Verpackungsregister LUCID nötig ist als auch eine jährliche Meldung zu den Verpackungsmengen abgegeben werden muss. Damit sollen mehr Unternehmen dazu verpflichtet werden, für den Verpackungsabfall gerade zu stehen, den sie in den Umlauf bringen. Die erste Bilanz nach über einem halben Jahr, in dem das Gesetz gilt, zeigt, dass Mitte Mai, dem Stichtag für die sogenannten Vollständigkeitserklärungen, bereits rund 2.000 Ordnungswidrigkeiten festgestellt wurden. Bettina Sunderdiek von der Stiftung Zentrale Stelle Verpackungsregister erklärt im DHZ-Interview, wo es noch Defizite gibt, wie Betriebe seit Januar 2019 kontrolliert werden und wie hoch der Aufwand durch die neuen Pflichten tatsächlich ist.

DHZ: Was steckt hinter den 2.000 Ordnungswidrigkeiten? Gibt es dabei Schwerpunkte, welche Unternehmen die Registrierung nicht durchgeführt haben?

Sunderdiek: Da die großen Verpackungsmengen auch von großen Firmen in Verkehr gebracht werden, liegt es nahe, dort mit den Maßnahmen zu beginnen. Insofern haben wir die Jahres-Datenmeldungen im Juni 2019 vollständig analysiert und sind auf eine Reihe von Ordnungswidrigkeiten gestoßen. Nach dem Verpackungsgesetz muss die Zentrale Stelle Verpackungsregister Ordnungswidrigkeiten zusammen mit den Beweismaterialien an die Vollzugsbehörden übergeben. Dies ist als Ergebnis der Analysen im Juni 2019 für ungefähr 2.000 Fälle erfolgt.

DHZ: Wie hoch sind die Bußgelder, die drohen, wenn man die Vorgaben des Verpackungsgesetzes und der Registrierung nicht erfüllt?

Sunderdiek: Wer sich im Sinne des Verpackungsgesetzes nicht rechtskonform verhält, für dessen Waren gilt zunächst ein automatisches Vertriebsverbot. Dies gilt vom Erstinverkehrbringer der Waren bis zur Letztvertreiberstufe. Verkauft also ein Händler also Waren, für welche der Hersteller der Waren den Pflichten nach dem Verpackungsgesetz nachkommen müsste, gilt das Vertriebsverbot auch für ihn, wenn den Pflichten nicht nachgekommen wurde. Die potenziellen Bußgelder im Fall des Verstoßes richten sich nach der Schwere der Ordnungswidrigkeit und können bis zu 200.000 EUR betragen. In einzelnen Fällen sind zusätzlich auch Gewinnabschöpfungen denkbar.

Bürokratielast ist hoch – Registrierung dauert aber nur 15 Minuten

DHZ: Wie sieht die Kontrollpraxis genau aus? Wie werden die Ordnungswidrigkeiten entdeckt?

Sunderdiek: Die ZSVR wurde geschaffen, um die Vielzahl an Trittbrettfahrer zu identifizieren. Dazu müssen sich die Verpflichteten, deren grundlegende Verpflichtung seit 1993 besteht, beim Verpackungsregister registrieren und ihre Verpackungsmengen dupliziert an die ZSVR melden – analog zu ihrer Meldung an ein duales System. Die ZSVR kann nun die Daten der Systeme mit denen der Verpflichteten abgleichen, kann die Daten der Verpflichteten auf Plausibilität prüfen und im Falle der größeren Verpflichteten zusätzlich noch die Prüfberichte der Prüfer der Vollständigkeitserklärung prüfen. Die Analyse der Daten bringt viele Themen ans Tageslicht, die entweder sofort als Ordnungswidrigkeit auffallen oder die dann im Rahmen von Mailings geklärt werden müssen. Die Analysen und Mailings finden zu regelmäßigen Zeitpunkten statt, entsprechend werden weitere Ordnungswidrigkeiten sukzessive an die Vollzugsbehörden übergeben. Wir haben sowohl in unserem Anfrageportal als auch bei der Auswertung der uns vorliegenden Zahlen und Berichte feststellen müssen, dass das Unwissen zu den Pflichten noch sehr hoch ist. Wir nehmen mit Befremden wahr, dass die Compliance im Bereich Verpackungsgesetz ein relativ niedriges Niveau aufweist.

DHZ:  Immer wieder wird das Verpackungsgesetz auch "Bürokratiemonster" genannt – auch weil es keine Ausnahmen für kleine Betriebe vorsieht. Können Sie zu dieser Kritik etwas sagen?  

Sunderdiek: Wir stehen selbst ebenfalls im Kontakt mit kleineren Unternehmen, insbesondere auch Handwerksbetrieben. Bei uns ist ein deutlich anderer Eindruck entstanden: Kleinere Unternehmen sehen sich einer zunehmenden Vielzahl von bürokratischen Pflichten gegenüber, die nur in geringem Umfang mit der ZSVR in Verbindung stehen. Durch die Vielzahl von Pflichten wird jede hinzukommende neue Verpflichtung als eine Verpflichtung zu viel empfunden. Der wertvolle Beitrag vieler Unternehmen, auch des Handwerks rückt dabei immer mehr in den Hintergrund. Diese grundsätzliche Kritik an der Belastung kleiner Betriebe ist nachvollziehbar, da die Bürokratielast insgesamt sehr hoch ist. Der Gesetzgeber hat den bürokratischen Aufwand zur Umsetzung der Pflichten nach dem Verpackungsgesetz allerdings bewusst klein gehalten. Die einmalig im Verpackungsregister LUCID durchzuführende Registrierung dauert maximal 15 Minuten. Auch eine ordnungsgemäße Meldung zu den jährlichen Verpackungsmengen ist schnell durchgeführt, hier kämen vielleicht noch einmal zehn Minuten jährlich hinzu. Für einige Verpackungen kann die Erfüllung der Pflichten nach dem Verpackungsgesetz jedoch delegiert werden, dies gilt für die Serviceverpackungen, die in der Verkaufsstätte oder in einem an diese angrenzenden Raum mit Ware befüllt werden, Serviceverpackungen können systembeteiligt gekauft werden, z. B. die Brötchentüte. Wird dies getan und bringt der jeweilige Betrieb ausschließlich Serviceverpackungen in Verkehr, entfallen für diesen Bereich für den Betrieb die Notwendigkeit sich selbst zu registrieren und Datenmeldungen abzugeben.

Ausnahme Serviceverpackung

Zwar gibt es keine Ausnahmeregelungen für kleine Betriebe von den Pflichten nach dem Verpackungsgesetz, aber dennoch gibt es zwei Formen der Verpackungen, mit denen Betriebe um eine Anmeldung bei LUCID herumkommen: Mehrwegverpackungen sind aufgrund der Pfandpflicht (das kann auch ein anderer Pfand als ein monetärer sein) keine systembeteiligungspflichtigen Verpackungen. Eine Ausnahmeregelung gilt auch für Serviceverpackungen, soweit die Systembeteiligungspflicht auf eine Vorstufe delegiert wird. Dann sind auch alle weiteren Pflichten durch diese Vorstufe zu erbringen, weil der Verpackungshersteller sie übernimmt.

Serviceverpackungen werden am Ort der Abgabe an Endkunden befüllt etwa Fleischerpapier, Brötchentüten und auch Coffee-to-go-Becher. Sie können „vorlizensiert“ erworben werden. Wer delegiert hat, muss den Nachweis führen. Sicherheitshalber sollte man sich die Erfüllung der Systembeteiliungspflicht in diesem Fall durch den Vorvertreiber der Verpackungen auf der Rechnung bestätigen lassen.

Eine solche Delegation der Systembeteiligungspflicht ist allerdings nicht bei Versandverpackungen möglich. Nach dem Gesetz ist das gesamte Verpackungsmaterial inklusive des Füllmaterials, welches im Rahmen der Übergabe bzw. Übersendung an den Endverbraucher in Verkehr gebracht wird und dort zur Entsorgung anfällt, systembeteiligungspflichtig. Wer also regelmäßig Waren online verkauft und versendet, muss dieses Material lizensieren bzw. sich als Inverkehrbringer registrieren und den weiteren Pflichten nach Verpackungsgesetz nachkommen (z.B.: Abgabe von Datenmeldungen zu den jährlichen Verpackungsmengen).

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