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Öffentliche Aufträge E-Vergabe: Theoretisch effizient, praktisch ernüchternd

Wo ansonsten die Digitalisierung das Leben erleichtern soll, ist es bei der E-Vergabe komplizierter geworden. Seit Oktober 2018 ist sie bei EU-Ausschreibungen Pflicht, seit Jahresbeginn auch bei nationalen Vergabeverfahren. Doch technisch bestehen noch große Defizite. Woran es in der Praxis hakt.

Es geht um viel Geld: Mit einem Beschaffungsvolumen von mehr als 360 Milliarden Euro pro Jahr hat das öffentliche Beschaffungswesen in Deutschland eine enorme volkswirtschaftliche Bedeutung. Zugleich verfügen aber viele Unternehmen über zu wenig Kenntnisse über das Vergaberecht – und finden oftmals nicht den Weg zum öffentlichen Auftrag. Das legt eine Mitgliederumfrage des Deutschen Vergabenetzwerks (DVNW) nahe: Demnach beklagen 85 Prozent der DVNW-Mitglieder mangelnde Kenntnisse des Vergaberechts auf Seiten der auf öffentliche Ausschreibungen bietenden privatwirtschaftlichen Unternehmen, was den Zugang zum Auftrag erheblich erschwert.

Dabei hätte mit der Digitalisierung des Vergabewesens alles einfacher werden sollen: Seit Oktober 2018 ist bei EU-Ausschreibungen die sogenannte E-Vergabe Pflicht, also die elektronische Kommunikation zwischen Vergabestelle und Bieter. Seit Jahresbeginn ist die E-Vergabe auch bei nationalen Ausschreibungen vorgeschrieben. Doch bei der Umsetzung hapert es noch: Der DVNW-Umfrage zufolge haben nur gut zwei Drittel der öffentlichen Auftraggeber (69 Prozent) die Vorgaben in ihrer Organisation bereits vollständig umgesetzt.

Einsatz unterschiedlicher Vergabeplattformen hemmt die Teilnahme an Ausschreibungen

Dass es bei der Digitalisierung des Vergabewesens nur recht schleppend vorangeht, hat unter anderem strukturelle Ursachen: "Viele Auftraggeber haben sich im Vorfeld dieses Stichtags mit verschiedenen E-Vergabeplattform-Anbietern vertraglich gebunden. Das hat zu einer erheblichen Zersplitterung geführt", sagt Dirk Palige, Geschäftsführer des Zentralverbands des Deutschen Handwerks (ZDH).

"Aus Bietersicht stellt die Vielzahl der von den Auftraggebern genutzten E-Vergabeplattformen ein Marktzutrittshemmnis dar." Über Kommunal-, Kreis- oder Ländergrenzen hinweg seien unterschiedliche Systeme im Einsatz, so dass Bieter unterschiedliche Software vorhalten müssten. Oftmals seien nicht einmal die in einem Bundesland von den Verwaltungen genutzten Plattformen einheitlich. "Bieter werden keine Angebote für Auftraggeber abgeben, die eine ihnen noch unbekannte Plattform einsetzen", betont Palige. Gerade in Zeiten einer guten konjunkturellen Auslastung würden sich die Betriebe auf jene Auftraggeber konzentrieren, die eine bekannte E-Vergabeplattform nutzen.

Das ist durchaus nachvollziehbar, denn die Benutzeroberflächen unterscheiden sich oft deutlich voneinander, was die intuitive Nutzung unbekannter Plattformen schwierig gestaltet. "Offensichtlich haben es viele öffentliche Auftraggeber versäumt, sich rechtzeitig um die Thematik zu kümmern", sagt Palige. "Gerade für kleinere Auftraggeber wäre es sinnvoll gewesen, Rahmenverträge abzuschließen, um diesen die Möglichkeit zu geben, getestete und für gut befundene Vergabeplattformen zu nutzen ohne jeweils erst wieder eine Markterkundung durchzuführen."

Mitunter habe der derzeitige Zustand auch zu einem deutlichen Bürokratiemehraufwand für die Betriebe geführt, beklagt der ZDH-Geschäftsführer. "Durch fehlende Möglichkeiten zur medienbruchfreien Kommunikation ist es zum Teil erforderlich, digitale Dateien zu bearbeiten, auszudrucken und dann in Papierform auf dem Postweg einzureichen." Unverhältnismäßig aufwändig sei es auch, wenn bei öffentlicher Auftragsvergabe bei Änderungen oder Nachträgen im laufenden Verfahren nach Zuschlag und Arbeitsbeginn sämtliche Informationen und Unterlagen neu bearbeitet werden müssen, weil Teilspeicherungen nicht möglich oder nicht vorgesehen sind. "Hier braucht es dringend die Umsetzung einheitlicher E-Government-Vorgaben auf dem neuesten Stand der Technik, idealerweise im Portalverbund", betont Palige.

Technisch bestehen noch große Defizite

Technisch würden derzeit noch große Defizite bestehen, bestätigt Volkmar Wagner, Fachanwalt für Vergabe- und Verwaltungsrecht in der Wirtschaftskanzlei CMS. Dazu zählt der Experte "zum Beispiel die geringe Anwenderfreundlichkeit einiger Plattformen, häufige Ausfallzeiten und lange Bearbeitungszeiten für Fragen der Nutzer."

Hinzu kommt eine menschliche Komponente, nämlich der grundsätzliche Hang dazu, lieber auf den bewährten, ausgetretenen Pfaden zu bleiben, statt etwas Neues auszuprobieren: "Es gibt bei Vergabestellen und Bietern eine gewisse Scheu, von Altbewährtem hin zur E-Vergabe zu wechseln", sagt Udo H. Olgemöller, Rechtsanwalt bei Allen & Overy LLP im Bereich Öffentliches Recht. Mit Blick auf die eher kleinvolumigen Aufträge, die nach nationalem Recht vergeben werden, dürfte die Bereitschaft, sich mit Neuem zu befassen, noch geringer sein.

Dabei biete die E-Vergabe eigentlich "ideale Voraussetzungen für eine effiziente und kostengünstige Vergabe der oftmals stark standardisierten Bau-, Liefer- und Dienstleistungen, die Gegenstand der nationalen Unterschwellenvergaben sind", sagt Olgemöller. "Diese Chance sollten die öffentlichen Auftraggeber nutzen, indem sie noch stärker auf standardisierte Abläufe und Formulare achten, um so die Einfachheit und damit die Attraktivität der öffentlichen Auftragsvergabe zu stärken." Das gelte gerade in Bauwirtschaft und Handwerk, wo Unternehmen angesichts der guten konjunkturellen Lage derzeit oftmals eine Beteiligung an Vergabeverfahren wegen der komplexen Formalien schon gar nicht mehr in Erwägung ziehen.

Aus juristischer Perspektive sind die Probleme mit der E-Vergabe hingegen überschaubar: "Große Rechtsfragen stellen sich nicht", sagt CMS-Experte Wagner. "Inhaltlich hat sich an den Vergabeverfahren nur wenig geändert. Die Schwierigkeiten liegen vielmehr im praktischen Umgang mit der E-Vergabe." Für viele Auftraggeber sei es derzeit noch sehr viel zeitaufwendiger, eine E-Vergabe anstatt einer herkömmlichen Vergabe durchzuführen.

E-Vergabe bietet großes Potenzial – wenn sie zuverlässig funktioniert

Dabei ist das Potenzial, das die E-Vergabe Vergabestellen wie Unternehmen gleichermaßen bietet, eigentlich ganz erheblich: Sie kann Bearbeitungszeiten verringern und die Kommunikation zwischen Vergabestelle und Bietern vereinfachen und zugleich für eine lückenlose Dokumentation der Vergabeverfahren sorgen und damit die Transparenz fördern. Zudem kann die E-Vergabe helfen, Fehler auf Seiten der Vergabestellen und der Bieter zu vermeiden, indem zusätzliche Kontrollprocedere geschaffen werden. Und nicht zuletzt bietet die elektronische Vergabe auch mit Blick auf die Kosten und den Umweltschutz große Vorteile, denn es können Papier und Versandwege eingespart werden.

Grundsätzlich sei der Übergang zu einer papierlosen, elektronischen Kommunikation im Vergabeverfahren daher zeitgemäß und zu begrüßen, findet Allen & Overy-Experte Olgemöller. "Auftraggeber müssen allerdings sorgfältig auswählen, welche E-Vergabe-Plattform sie nutzen und immer wieder prüfen, ob diese auch alle Funktionalitäten aufweist, die für eine flexible und rechtssichere Abwicklung der Vergabeverfahren benötigt werden." Zugleich sollten die Bieter "genügend Zeit vorsehen, um ihre Unterlagen hochzuladen, und gegebenenfalls auch frühzeitig Probeläufe durchführen, damit sie nicht erst kurz vor Fristablauf Schwierigkeiten erkennen, die eine form- und fristgerechte Angebotsabgabe verhindern und damit den Aufwand der Vorbereitung entwerten", so Olgemöller.

Bis es wirklich rund läuft, dürfte es noch eine Weile dauern. Das Zwischenfazit von ZDH-Geschäftsführer Palige jedenfalls ist ernüchternd: "Wo ansonsten die Digitalisierung das Leben erleichtern soll, ist es bei der E-Vergabe komplizierter geworden." Statt den Zugang für eine Beteiligung an öffentlichen Ausschreibungen möglichst niedrig zu halten, sei genau das Gegenteil passiert, beklagt Palige. Seine Forderung: "Es muss zukünftig gewährleistet sein, dass mittels eines niedrigschwelligen und einheitlichen Zugangs zu E-Vergabeplattformen keine potenziellen Bieter mehr von Vergabeverfahren ausgeschlossen werden."

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